（一）立法篇

“立得住、行得通、真管用”

马鞍山高质量开创政府立法新局面

“共享单车不能进入居民小区”“禁止饲养烈性犬，流浪犬、烈性犬、伤人犬、病犬等一律予以收容”“马鞍山主城区全面禁止燃放烟花爆竹”……2016年，经省人大常委会批准，马鞍山市开始行使地方立法权。随着一条条新规的出台，大到城市发展规划，小到居民衣食住行，马鞍山司法行政部门立足新起点，聚焦大局、群众所盼、问题所在，深入推进科学立法、民主立法、依法立法，谋划出台了《马鞍山市人民政府2018年—2022年规章制定规划》，安排了8件实施类项目和6件调研论证类项目，开启了政府立法工作的新篇章。

“五个一” 保障立法优质高效

为夯实起草单位主体作用，马鞍山市司法局在完成机构改革后，成立单独的立法科，配备专业人员专职从事立法工作，向县区政府、市属各部门以及社会各界公开遴选33名立法咨询员和10个立法基层联系点，建立“五个一”工作机制，每个立法项目都按照制定一个实施方案、明确一名责任领导、确定一个牵头单位、配齐一个起草班子、开展一系列调研论证的要求组织推进，确保起草工作优质高效。

▲时任省政府法制办副主任张敏来马调研“两学一做”活动。

截至目前，围绕政府关心、群众关切、社会关注的领域，先后制定了《马鞍山市人民政府规章制定程序规定》《马鞍山市集体土地征收补偿安置办法》《马鞍山市户外广告和招牌设置管理办法》3部规章，《马鞍山市建筑垃圾管理办法》《马鞍山市开发区委托执法规定》草案已起草完成。全面参与市人大常委会法规草案的起草和论证，已出台《马鞍山市非物质文化遗产条例》《马鞍山市采石风景名胜区条例》《马鞍山市燃放烟花爆竹管理条例》3部实体性法规，《马鞍山市文明行为促进条例》《马鞍山市养犬条例》等条例已进入审议环节。

“汇民智” 提升立法针对性有效性

为提高立法质量，马鞍山市积极探索立法新举措，先后委托安徽大学、安徽工业大学专家起草了《马鞍山市采石风景名胜区条例》《马鞍山市燃放烟花爆竹管理条例》，以及《马鞍山市文明行为促进条例》《马鞍山市养犬条例》4部法规草案。将专家论证作为立法的必经程序，着力提升立法的针对性和有效性；在制定立法计划和立法规划时，广泛征求社会各界意见和建议。户外广告立法过程中，召集广告企业和广告协会等利益相关人进行专题座谈；制定养犬条例、集体土地征收补偿安置办法时，召开立法听证会；审议养犬条例时，邀请4名市民代表列席市政府常务会议并安排发言，通过开门立法广泛听民意、汇民智；坚持依法立法，制定《马鞍山市人民政府规章制定程序规定》，为立法工作立规矩、定方圆。已经审议通过的项目，均通过了国务院的备案审查。

“立得住” 提升立法科学性

法规规章字字千钧、影响深远，法制审查使命光荣、责任重大。新时代新形势对立法工作提出了新要求。在立法过程中，马鞍山市司法局将提高立法质量为重中之重，进一步强化责任、优化流程，确保每一部法规规章都能“立得住、行得通、真管用”。强化部门主体责任，加强对起草质量的评价和考核，凡起草依据不充分、程序不完备、材料不完整的，在依法行政考核中予以扣分；起草进度快、质量高的，在申报立项时优先考虑；发挥法制机构作用，把法制审核贯穿立法工作全过程，当好立法的“守门员”；健全开门立法机制，坚持问需于民、问计于民，坚持以人民为中心，拓展群众参与立法的广度和深度，对收集到的意见逐条研究、逐一反馈，增强群众在立法工作中的参与感与获得感；完善委托立法制度，明确委托第三方参与立法起草和论证的范围、程序和服务标准，着力解决委托范围泛化、程序随意、标准缺失，以及起草质量不高、操作性不强等问题，真正做到“委托不推托、依靠不依赖、代笔不代替”，合力提升立法的科学性。

（二）审查篇

马鞍山推行“4321”工作法

打造合法性审查“升级版”

合法性审查是确保依法科学民主决策的关键环节。为做好合法性审查工作，马鞍山市积极推行“4321”工作法，有效解决了谁决策、决策什么、怎么决策等重大决策核心问题，合法性审查工作的规范化、标准化程度不断提升。2018年以来实施重大决策事项全部经过合法性审查，共发布规范性文件80 余件，其中10件司法行政部门提前介入，共提出审核意见200余条，被全部采纳。全市合法性审查工作规范化、标准化和精细化程度不断提高，审查效能不断提升，做到了审查零失误、决策零违法。

▲市卫生计生监督执法局赴博望区指导开展全市住宿场所卫生专项检查。

健全审查机制 实现合法性审查有章可循

2011年11月22日，该市印发《马鞍山市人民政府重大行政决策程序规定》，列举了六大类涉及经济社会发展全局，社会涉及面广，与公民、法人和其他组织利益密切相关的重大行政决策事项，把合法性审查作为决策的必要程序；2015年5月22日，出台《马鞍山市人民政府关于进一步规范政府系统重大事项决策行为的实施意见》，进一步细化重大行政决策范围，明确重大行政决策事项目录，对合法性审查实行决策事项承办单位法制机构和司法行政部门两重审核；2016年3月30日制定《马鞍山市人民政府重大事项合法性审查办法》，对合法性审查的启动、审查方式、审查时限、审查标准等作出明确规定；2017年3月31日，《马鞍山市政府重大决策事项合法性审查提前介入实施办法》明确了合法性审查提前介入的范围、启动、方式及效力等。

创新审查方式 不断提高重大行政决策合法性审查水平

推行“4321”工作法，强化合法性审查质量。制定重大决策“事项、要素、流程、报送”等四个清单，把好“起草、收文、审查”三个关口、明确“内容审查、结果失查”两个责任、实现“审查零失误、决策零违法”一个目标。

合理借助法律顾问和公职律师的“外脑”作用，提升合法性审查水平。全面推行法律顾问和公职律师制度，借助法律顾问的专业优势，全面助力合法性审查水平的提升。对于专业性较强的重大行政决策事项，邀请相关单位公职律师参与审查，从合法性和专业性两个方面听取其意见，促进了重大行政决策事项合法性审查水平逐步提升。

通过座谈会、论证会等方式开展合法性审查，提升合法审查的科学性和民主性。对于专业性较强、重大复杂、涉及相对人切身利益等重大行政决策事项，在合法性审查过程中通过座谈会、论证会等方式，听取不同群体、不同行业的意见。年均召开座谈会、论证会10余次，对合理合法的意见和建议坚决予以吸纳；对合理不合法的意见，做好沟通解释工作。

明确审查标准 逐步提高合法性审查的效果

把依法合规作为重大行政决策事项的底线，对于内容合法、履行相应决策程序、属于市政府决策权限的，依法提出可以决策的建议；对于不符合上述要求的，根据不同情况分别提出完善决策方案、不予决策、由相关单位决策等意见；坚持合法与合理并重，对决策内容合法，但存在合理性问题的，提出完善后决策或不予决策的意见；对法律法规没有明确规定的决策事项，结合实际进行相应的风险提示。

优化审查流程 不断提高合法性审查效率

针对实践中重大事项边界不清、范围不明问题，马鞍山市司法局结合各行政机关权力清单和责任清单，采取“定性+定量”的方式制订重大决策的“事项清单”：明确要求凡是列入清单的事项，都必须进行合法性审查；探索建立重大决策“要素清单”：要求承办单位拟定方案时，对决策要素逐项研究、逐项论证，并提出结论性意见，切实提升决策方案质量；建立重大决策“流程清单”：将重大决策程序细分为决策启动、方案拟订、合法性审查、集体讨论决定、决策报告、执行、决策公开、归档等8个阶段。其中，方案拟订阶段又划分为调查研究、公众参与、专家论证、风险评估和合法性论证等5个环节，明确了重大决策的“路线图”；建立重大决策“报送清单”：要求承办单位整列出报送决策的材料清单，指导承办单位有的放矢地开展方案拟定工作，并对照清单提前做好相关材料的收集、整理和报送工作。

针对各承办单位报送决策方案质量不高问题，马鞍山市司法局严把“起草关”“收文关”和“审查关”，凡是决策权限不具备、要素不齐全的，决策程序不完备、材料不完整的，一律不得报送和接收。凡是决策依据不充分、内容不合法的，不得通过，严把法律关，当好杜绝违法决策的“守门员”。

（三）执法篇

“严格 公正 规范 文明”

马鞍山推广“说理式”执法受欢迎

“机动车遇行人正在通过人行横道时未停车让行，根据相关法规，我们将对该名驾驶人作出罚款100元、记3分的处罚。”近日，马鞍山市交警部门对10处路口电子警察系统升级了“右转弯不礼让斑马线”抓拍功能，通过强化曝光力度，倡导文明交通理念，引领带动更多的交通参与者自觉做到“车让人，人礼行”。

徒法无以自行，全面依法治国呼唤严格公正规范文明的行政执法。近年来，马鞍山市大力推进依法治市、依法行政，全市各级行政执法机关不懈努力，行政执法人员恪尽职守，各种执法监督制度充分发挥作用，确保法律政策的有效实施，积极保护人民群众合法权益，为打造“四最”营商环境发挥了重要作用。

出台《办法》 杜绝“随意”检查

▲华东政法大学章志远教授为全市政府系统领导干部作法治政府专题讲座。

一段时间以来，涉企检查出现了过多过滥、随意性执法、选择性执法等问题，干扰了企业的正常生产经营，企业反映强烈。为从根本上解决这个问题，马鞍山市司法局起草并提请市委市政府印发了《关于进一步规范涉企检查的实施办法》，规定了涉企检查的两项原则和六项制度。

《办法》实施以后，所有涉企检查均须事先上报计划并经政府批准，检查方案须经司法行政机关批准，有力杜绝了随意检查。多个机关对同一企业都提出检查计划的，实行联合检查，上级行政机关已经检查的，原则上不再重复检查，在保障必要的检查的前提下，优化了检查方式，减少了许多不必要的检查。

“严格、公正、规范、文明”执法是党中央国务院对行政执法工作的要求，也是马鞍山市行政执法工作孜孜以求的目标。2016年，马鞍山市试点“行政执法公示”制度，提出以公示为原则，不公示为例外，在全市行政执法部门推行行政执法公示制度。试点中，各行政执法部门依法公开了行政执法主体、权限、范围、程序、办理结果等方面信息5000余条。

数据共享 杜绝“临时工”执法

马鞍山市高度重视行政执法人员的教育培训，加强执法人员能力素质建设，着力提升执法人员业务能力和执法素养，打造了一只政治坚定、作风优良、纪律严明、廉洁务实的执法队伍。2015年，该市在全省率先实现执法证件办理与省机构编制信息库实时数据共享，严格执行行政执法人员必须在编在岗的规定，从源头上杜绝了“临时工”执法。

自2017年开始，每个执法人员，必须在三年内至少参加一次通用法律知识教育培训和测试，每年至少参加1次专门法律知识、执法技能、执法职业道德和纪律的教育培训和测试。截至目前，全市已有700余名执法人员参加了市司法局组织的法律知识培训，所有执法人员均完成了每年不少于40学时的业务知识技能培训，行政执法人员的业务素质、办案能力明显提高，“说理式”执法逐步推广，取得了良好的社会影响。其中，该市文旅支队办理的案件获得文化旅游部的通报表扬，市卫生计生监督局制作的行政处罚案卷被评为全国优秀典型案卷。

特邀代表 扩展执法监督渠道

为动员社会各界参与行政执法监督，该市还实施了市政府特邀行政执法监督员制度。从人大代表、政协委员、民主党派及纪委监察、法院、检察院、律师等法律专业人士，工会、团委、妇联、残联等群团组织，新闻界、工商界、基层等社会各界选择较高的政治素质，为人公道正派，办事认真，熟悉社情，有广泛的群众基础，善于听取和反映群众的意见，热心行政执法监督工作，支持法治政府建设，具有较高的政策理论水平、比较丰富的法律知识和行政执法业务知识的人士担任市政府特邀行政执法监督员，至今已聘任了三届。特邀监督员制度扩展了行政执法监督的渠道，调动了社会各界参与监督的积极性，形成了全民监督的良好氛围。

（四）复议篇

马鞍山行政复议渐成群众维权主渠道

马鞍山市行政复议工作一直走在全省前列。

数据显示，近10年来，该市行政复议工作呈现案件数量高增长、复议起诉率及败诉率双低的良好局面。市政府行政复议案件总量增加140%，累计办理各类案件1000余件，复议决定被起诉率低于10%，总体胜诉率达99%，展现了行政复议的公信力，行政复议逐渐成为全市化解行政争议的主渠道。

2010年，为突破体制机制瓶颈，把行政复议打造成化解行政争议主渠道，马鞍山市主动谋划、积极申报，马鞍山市政府行政复议委员会于当年4月正式挂牌运行，成为全省第一个开展行政复议委员会试点的城市。复议案件实行统一受理、统一审理、分别决定、统一送达。对重大疑难复杂、社会影响面较大以及当事人争议较大的复议案件，由行政复议委员会办公室组织9名以上（单数）委员召开审理会议进行集体审议。

“宽严相宜”建立健全行政复议办案程序

全面畅通行政复议申请渠道，对申请材料进行从宽审查，确保复议申请应收尽收，案件应立尽立，积极引导人民群众通过复议渠道反映诉求、解决纠纷。对案情简单、争议较小的案件，按照简易程序进行书面审理，充分发挥行政复议高效便民的制度优势；对案情复杂、争议较大的案件，综合运用实地勘踏、现场调查、专家论证等方法进行从严审理，确保案件处置公平公正。

“内外结合”不断创新行政复议审理模式

公开举行行政复议听证会，邀请律师等“外部委员”与专职复议人员共同担任听证员。对重大复杂的复议案件，注重通过召开由行政机关内部人员和“外部委员”共同参加的行政复议委员会审理会议进行审理，集思广益，集体决议，充分发挥“外部委员”的专业优势和中立视角，强化复议机构的中立性和独立性，努力消除群众对行政复议“暗箱操作”和“官官相护”的疑虑。先后召开案件审理会议百余次，审理案件300余起，行政复议委员会制度效应凸显，成为复议办案质量的有力支撑。

▲群众向行政复议委员会赠送锦旗和感谢信。

“刚柔并济”积极探索行政争议化解机制

始终将调解与和解作为化解行政争议的首选，尤其是在复议各方存在严重矛盾和刚性冲突的情况下，充分运用案前协调、案中调解、案后疏导等柔性手段钝化矛盾纠纷，平衡各方利益，依法将行政争议有效化解在初发阶段、化解在复议程序内部。同时，针对执法实践中因法律政策理解不一、部门职责界定不清等引发的悬而未决的缠案、积案，依法依规果断作出“刚性”界定，明法晰权、定分止争，为类似矛盾纠纷的处置树立精确标杆，杜绝行政管理活动中的推诿扯皮现象，实现办结一案、规范一片的目标。

“惩防并举”构筑行政争议防火墙

在严格依法纠正违法或不当具体行政行为的同时，不断加大行政复议案后指导力度。在行政复议领域率先推行复议文书附法条制度，为解析复议文书提供法律指南，确保当事人胜败皆明。针对具体案件中反映出来的有瑕疵的行政管理活动，提出改进和完善执法工作的意见和建议。通过公布十大典型案例、开展错案评析、制发行政复议意见书、建议书等多种形式，为改进执法工作、规范执法行为把脉问诊、指点迷津，从源头上构筑起预防和减少行政争议的“防火墙”。

“透明规范”行政复议渐成群众维权主平台

围绕完善案件审理机制，该市先后出台《行政复议案件审理会议议事规则》等四部配套文件，对复议委员会的运作机制作出明确规定；围绕提升复议办案效果，制订了《行政复议立案程序规定》等七部规范性文件，进一步健全了行政复议立结案四级审核、简易案件快速审理以及非常任委员主持听证等制度。由于案件办理程序透明规范，审理结果公正高效，行政复议在群众中的认知度和认可度大幅攀升，有超过20%的案件系从信访导入复议渠道，全国普遍存在的“大信访、中诉讼、小复议”格局在该市正逐步改变，每年有超过25%的行政争议直接或间接地通过调解、和解方式被彻底化解。复议案件的起诉率保持在10%以下，案件办理效果得到社会各界广泛认同。

“力度纠错”行政复议渐成全市依法行政主阵地

行政复议纠错力度不断加大，每年通过撤销、变更、确认违法等方式直接纠错的比例约为15%；通过撤回申请、和解、调解等方式结案间接纠错的比例约为10%，综合纠错率达25%；行政复议指导作用得到充分发挥，全市行政机关的执法水平和办案质量不断提升。据统计，全市一审案件行政机关平均败诉率低于8%，低于全省及全国行政机关平均败诉率，行政复议已经成为全面推进依法行政的有力抓手和前沿阵地。

（陈国利张广山周宇刘喜）