是否有证据证明周某的丈夫在此次冲突中动手；拟对双方分别处5日行政拘留的依据是什么；是否能从根源上解决两家的矛盾，避免再次发生冲突……10月11日，在合肥市公安局庐阳分局大杨派出所，一场群众公议正在举行，该案件系两位相邻菜摊摊主因琐事发生争执后上升为肢体冲突，5名公议员翻阅材料后，频频讨论，从不同角度向办案民警犀利提问，“火药味”十足。

10月11日，合肥市公安局庐阳分局大杨派出所内，群众公议员正在就案件向承办民警犀利发问。（徐奥萍 摄）

行政处罚对不对，群众公议来“掂量”。从2010年在全国首开先河，合肥市探索的行政处罚案件群众公议制度已经历经13个年头，从试点到总结，再到全面推行，如今，该制度已经覆盖了全市13个县（市）区和公安、农业农村、市场监管、城市管理等13个有行政处罚案件的部门，超6000件经群众公议的行政处罚案件，没有一起因复议或者诉讼被依法撤销、变更或者确认违法，公议之花遍开省城，也推动着行政执法朝着更高层次的公平公正迈进。

罚不罚、罚多少不再执法者说了算

行政执法是行政机关履行政府职能的重要方式，工作面广量大，直接关系群众对党和政府的信任，对法治建设的信心。

所谓群众公议，就是指派公议团成员直接参与监督行政处罚案件审理，评议执法机关办案，特别是现场核查询问，并提出明确的意见和建议，对行政执法机关的监督力度倍增，促进执法机关行政处罚裁量更加公正、公开，行政执法程序操作更加规范，行政处罚随意性显著降低，行政执法公信力明显提升。记者注意到，《合肥市行政处罚案件群众公议办法》明确规定，凡是适用一般程序的行政处罚案件，行政机关都应当实行群众公议。

“让公众参与行政处罚权运作过程，打破了长期以来行政处罚案件处理不公开，罚不罚、罚多少，都由行政执法部门说了算的封闭运行模式。”谈及群众公议制度的意义，合肥市司法局党委书记、局长吴昌文最大的感受就是公正透明，在他看来，群众公议打破了执法机关说了算的定式，避免裁量太“自由”，推动了行政处罚自由裁量权依法、规范、阳光、高效运行。

据统计，从制度设立之初到现在，合肥市累计招募群众公议员1526名，开展群众公议活动2633场次，群众公议案件6140件，经过群众公议的行政处罚案件，没有一起因复议或者诉讼被依法撤销、变更或确认违法，群众公议满意率达100%。

成绩的背后离不开1526名群众公议员的“守土尽责”。

为了保证这支队伍既能反映民意，又能一针见血发现问题，制度从设计之初就明确坚持群众参与的广泛性，把公议的大门向广大人民群众特别是普通群众敞开，不设专业、文化层次和“身份”门槛。

细细观察不难发现，在向社会公开招聘的群众公议员中，既有产业工人、个体经营户、下岗职工，也有大学教授、律师、在校大学生和退休老同志等，充分体现了公议的群众性。

面对面犀利“找茬”倒逼执法规范

群众公议不是单纯的内行监督内行、也不是纯粹的外行“找茬”内行。

“看似是‘挑刺’‘找茬’，其实是在倒逼我们的行政执法人员提高执法能力。”

作为全市最早试点的四个行政单位之一，合肥市城管局执法协调处副处长吴刚对这一制度感触颇深。“刚开始接触这一制度时，我们的城管队员面对公议员的质疑和提问，常常被问得面红耳赤。”

2010年，全市城管系统率先试点，开门办案的压力直接传导至每位一线办案人员，对他们来说，每次公议就像一次“大考”，为了通过“考试”，在执法阶段的功课就必须做到更足。

“水泥罐车在行使过程中泼洒，造成路面污染，情节认定时是属于未采取密闭措施造成污染，还是密闭不严造成污染？”

该案中，是否采取密闭措施，处罚结果有所差距，面对公议员的犀利提问，办案人员一时语塞，之前他们并没有考虑到该问题。随后，城管部门立即对事实进行重新核定，进行充分研究讨论，最终变更行政处罚决定。

这起案件给大家的印象很深、触动很大，也推动了全系统办案人员进一步规范执法、严谨执法。此后，全市各行政系统又先后开启了群众公议“有请当事人”模式，充分尊重和保障当事人的申诉、自我辩护的权利，充分听取群众意见和建议，进一步完善群众公议工作程序，提高群众公议工作的质量。

案件事实是能清楚、证据是否确凿，依据是否正确，处罚是否适当……为了在接受评议时更有底气，“倒逼”办案人员从执法阶段就要更加细致规范，注重证据收集，严格执法程序，审慎适用处罚，既提升了办案质量，又改善了执法形象。

群众公议案件中，办案人员向公议员展示裁量依据。（徐奥萍 摄）

往往一个案件下来，办案人员客观上接受了一次口头表达能力、现场应对能力和对法律法规了解程度等方面的综合素质测试，促使行政执法机关更加注重队伍素质能力建设。

摒除“为罚而罚”做好后半篇文章

2015年，合肥市又积极打造群众公议工作2.0版本，规定司法行政机关可以对行政执法机关已经结案的行政处罚案件主动组织开展行政公议。同时，创新实行“制度+科技”的网上公议新模式，最大限度避免群众公议员与行政执法部门的直接接触，保障群众公议过程和结果公正。2016年以来，全市共开展网上公议777场，公议案件1567件。

“群众公议就是多提供一个平台、一个窗口，让老百姓有话能说、有地可说。”在群众公议员侯晓梅看来，让群众代表直接评议执法活动，当面倾听行政相对人的申诉和辩解，实则为执法人员和当事人搭建了沟通的桥梁。同时，公议员站在法律和道德的层面综合考量和评判，通过对办案情节的询问、对程序正义的把握、对处罚依据的考量，也一定程度上推动自由裁量更加阳光，真正让行政处罚行为实现规范化。

行政执法不是为罚而罚，最终目的是解决问题、消除问题。公议案件中，群众公议员是推动“阳光执法”的“监督员”，是积极宣讲法律法规的“宣传员”，更是成功调解矛盾纠纷的“调解员”，做好矛盾解纷、法制监督的后半篇文章同样重要。

今年4月，家住滨湖的陈先生在某小区附近摆摊卖鸭脖，期间和邻摊的摊主章先生产生矛盾，发生撕扯。派出所接到报案后按程序处理，邀请群众公议员进行公议。公议过程中，公议员们不仅就案件事实，处罚依据做了详细了解和讨论，还积极与双方当事人进行沟通组织调解，释法明理，做思想工作，引导双方各退一步，协调好摊位争议，真正实现案结事了人和。

记者还注意到，升级后的群众公议制度在保留原有规定的基础上，明确对发生投诉的行政处罚案件，执法检查中发现问题的行政处罚案件，新闻媒体曝光的行政处罚案件等，司法行政机关可以直接组织公议员对案件进行公议，形成公议意见，作为下达行政执法监督意见的重要参考。据统计，自2016年以来，市本级开展主动公议12场，公议案件43件，并对相关执法部门下达了《行政执法督察书》，部门整改率达到100%，实现了群众公议与法制监督的有机结合。（安徽法制报全媒体中心记者 徐奥萍）